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 摘要：歐盟和德國各級政府擁有相應水體行政管理職責，并通過指令、法規等形式，規定水體質量標準，建立取水、污水排放收費制度。德供水和污水處理服務，由分散的地區性市政機構負責組織；近20年來私人企業參與程度有程度不大的提升；目前德擁有約6400家供水公司和7000家污水處理公司，其注冊法律主體形式多樣化，仍以政府附屬實體為主。1996～2009年，繳納增值稅水務企業的銷售額增幅約61％。德國水質、供水服務質量、污水處理程度和標準，均位居歐洲和世界前列。德國取水排水收費制度、水行業引入私人企業動態，行業標準化進程、行業技術成果和管理標準，值得跟蹤和借鑒。

一、行業政策和法規環境

(一)行政和行業管理框架。

水務包括供水和污水處理兩方面。德國政府認為，德水務行業經濟效率和服務質量都比較高。在水務行業管理上，最關鍵問題是維護水體質量和確保社會用水安全。政府被賦予職責包括：制定系列法律法規以確保水體免受有害物污染；維護生物棲息地水體良好；為確保環境損害受到補償，制定和實施相關懲戒法律;對污水排放收費，以促使排放減少。

在大部分聯邦州，水體污染控制和管理的職責被分散到不同層次。相關行政機構包括：(1)以聯邦環境部為主的聯邦機構，其職責是戰略決策。聯邦政府設立水工作小組(LAWA)，以協調聯邦法規建設；同時，聯邦政府也就各大河流流域管理協調和水行政管理國際合作等問題，設立多個工作小組。 (2)地區性機構，由地區委員會或當地政府負責本地區水政管理。(3)水管理基層辦公機構，分布在城市、城鎮和農村，負責水體監控、技術建議和執行水務管理日常政務。

德國政府實施涵蓋范圍廣泛的水保護系列行動框架。通過眾多行動項目，德政府促進水保護領域技術創新。近年在全國范圍實施的“自然·機會-聯邦自然保護研究開發”行動計劃，其部分內容包括：通過提供技術和經費支持，保護流動水體及其洪漫平原，以維護水體質量和保證其能用作動植物種棲息地。

通過多渠道信息，德國水消費者擁有恰當的消費觀念。消費者應避免水浪費和減少污水排放。為此，消費者應在刷牙時關掉水龍頭；盡可能少使用肥皂和各種洗滌劑；消費者不能將排水系統或垃圾箱用作污染物排放通道，污染物應送到指定收集低點。社會公眾還應有清醒認識，油漆、藥物、無機鹽等物質和在大街上洗車等行動，都會對水體質量造成威脅。

德國與水務相關的多個協會組織正共同推進行業“標準化”行動。這些協會組織包括：(1)德國取用儲存庫飲用水協會(簡稱ATT)。(2)德國能源和水行業協會(BDEW)。(3)德國水務管理聯合會(DBVW)。(4)德國燃氣和水科學技術協會(DVGW)。(5)德國水、污水和廢物協會(DWA)。(6)德國地方市政協會(VKU)。2005年6月30日,上述協會共同簽署《關于在水務行業推進標準化的聲明》。所謂“標準化(Benchmarking)”，是指企業群體按技術和經濟指標，開展相互比較和學習，從而向最好指標標準看齊，并由此促進全行業技術和經濟績效大范圍提升。德水務行業標準化進程早在1949年就已開始。通過伙伴式互動，標準化被證明為識別、獲得和采納成功經驗的有效途徑。進入二十一世紀，德水務行業標準化方案成為德聯邦政府水務現代化戰略的有機組成部分，并由多個協會和組織主導推進。至2008年初，德供水行業正在實施的標準化項目27個，污水處理行業正在實施標準化項目28個，這些項目起始時間有早自1949年發起的，也有2007年才發起的。

    (二)主要法規。

1.歐盟法規。歐盟從2000年12月開始實施水框架指令(2000/ 60/CE，簡稱WFD)，要求到2015年所有水體在數量和化學兩方面達良好狀態。數量狀態良好意味著地下水汲取和恢復能實現平衡，2008年左右德國已有95％地下水域能實現數量狀態良好。化學狀態良好，則有指導指標：氮化物含量低于每升50毫克，農藥(殺蟲劑)含量低于每升0.1微克，另成員國還須為其他參數制定限度值。水框架指令還就地表水污染物降低，就全歐盟范圍33種有害物質環境質量標準做出規范。指令要求對水服務行業，實施和貫徹“污染成本涵蓋原則”。指令還就河谷規劃等問題，要求加強不同管理部門、各成員國政府以及與非歐盟國家之間的合作。

除水框架指令外，歐盟曾出臺水政策工具包括：旨在防止地下水污染變質的歐盟“地下水指令(2006/118/CE)”;旨在約束市政對家庭和小企業排放污水進行清潔化處理的“城市污水處理指令(91/271/EEC)”；旨在防止水體受到來自農業和畜牧業污染源污染的“氮化物指令(91/676/EEC)”；對洗浴用水和場所做出特定規范的“洗浴用水指令(76/160/EEC和2006/7/CE)”；就飲用水質量做特定指導的“飲用水指令(98/83/EEC)”。另外，歐盟與水資源有關的環境保護法規，比如“綜合性污染防控指令(IPPC Directive，96/61/EEC)”等也涉及水環境保護和用水規范問題。

2.聯邦和地方法規。

(1)聯邦水法(WHG)及相關法令。1957年德國頒布聯邦水法(WHG)，2009年7月31日修訂，修訂法案自2010年3月1日開始實施。該法案主要對社會用水數量、水質量、水管理做出規范。要求水體管理能實現資源和經濟可持續發展，水務行業要基于公共福利和維護水消費者利益，提升功能和效率。根據聯邦水法，汲取和使用水資源都需要獲得政府授權許可。聯邦水法還設定水文保護區。此外，德聯邦政府還制定多個法規和規劃，以指導水行業活動，比如維護水純凈法令，污水處理規劃，多個水管理規劃等。

(2)部分地方實行抽取水源收費制度。在多個聯邦州，提取地下和地表水要收取費用。2008年主要州價格如下：巴符州，0.051歐元/m³；柏林市，0.31歐元/m³，當年全市總收費5500萬歐元；勃蘭登堡州，0.102歐元/m³，當年全州總收費2020萬歐元；不萊梅州，0.05歐元/m³；漢堡市，0.07或0.08歐元/m³；梅前州， 0.018歐元/m³，當年總收費170萬歐元；下薩克森州，0.051歐元/m³；北威州，0.045歐元/m³；石荷州，0.05和0.11歐元/m³，當年全州總收費約2450萬歐元；薩爾州，0.007或0.008歐元/m³；薩克森州，0.0015歐元/m³。

(3)污水排放收費制度。德國1976年通過《污水排放費用法》(AbwAG)，2005年修訂。建立污水收費制度，是德國首次按“誰污染誰付費”原則，收取環境保護費用。費率取決于排水數量和其所含有的危害物的性質。2005年全德污水排放平均費率為2.28歐元/m³。污水排放收費能促進水消費者盡可能降低排放。收費資金由聯邦政府支配，專門用于支持水質量保護和提高。

二、行業規制、企業結構和定價機制

(一)行業規制。在德國，供水和污水處理作為公共服務，屬地方和市政范圍。德政府限制水務行業國際競爭。環境和健康目標，直接貫徹到市政水產品和服務組織過程中。當然，市政當局也在其權限范圍內，對水供應和污水排放收取費用，并就污水排放和處理問題頒布補充性法規。為履行上述職責，市政擁有成立機構和制定法規的權限。市政可自己直接供水，也可在市政公司框架下成立特定目標機構，還可在保留市政監管權前提下委托第三方供水。因水務由分散的地區性市政機構負責組織，2010年，德國擁有約6400家供水公司和7000家污水處理公司。

從國際上比較，德國水務企業顯得較分散和小規模，但供水質量和安全度非常高。關于這一問題，德國內也曾有過爭論，即由分散、小規模的公共企業主導供水和污水服務，會妨礙效率提高和價格降低。反對者則提出論據認為，私有化可能造成環境、資源保護意識弱化，并導致很多接近免費的附加服務丟失，同時私人企業為促進行業持久發展的投資動機也可能相對薄弱。2002年，德政府和議會決定推進德國水行業“現代化”戰略，而不提自由化、私有化，并得到歐盟支持。德國水務行業大范圍私有化沒有發生，只是自20世紀90年代以后，不論是供水還是污水處理，私人企業參與都僅有程度不大的提升。

(二)企業結構。德國水行業不放開自由進入，水務企業普遍較小，同時注冊時實體性質也多種多樣。私有公司規模相對較大，他們一般定位為某些大都市開展專業化服務。

1.企業公有私有和法律主體結構。

(1)供水部門。如表1所示，1993至2008年，德國政府所屬供水公司數量在全部數量占比有所減少，從78％降至49％，但仍超過半數；其供水數量占比減少，從56％降至36％，從顯著超半到略超1/3；而私人公司數量占比則從22％上升至51％，其供水量2008年上升至64％。據最新數據，2010年，私人公司在供水公司數量中占比又微降至40％，供水量占比微降至60％。

表1  德供水企業和供水數量在政府/私人企業間分布變化

       資料來源：德國環境部《德國水務2011》。

如圖1示，2005年，德國能源和水行業協會(BDEW)面向1302家供水企業調查，這些企業在6400家德國供水企業供水總量中占79%，屬企業規模相對較大者。結果顯示各公司所注冊法律主體形式在供水總量中占比情況是：政府運營實體占1％，政府、私人共同持股公司占25％，市政公司占14%，基于公共法設立的公司占19％，水和土壤組織占16％，特定目標組織占15％，市政設施占4％,基于私人法的公司及其他占6％。

圖1  2005年1302家德國供水企業不同法律主體形式在供水總量中占比

    數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等，《德國水行業概貌2008》。

(2)污水處理部門。德國污水處理公司完全由政府部門主導。不過，在政府機構或下屬實體提供該類服務時，越來越采用企業管理方式。私人污水處理企業主要活躍在以管理和運營合同方式轉包的業務中。據2003年德國能源和水行業協會(BDEW)和DWA聯合調查，就居民污水處理的最終承擔者而言，私人企業組織承擔的污水排放量占10％，污水處理總量占12％。

德國污水處理企業注冊的法律形式也顯得多樣化。2005年，德國能源和水行業協會(BDEW)、德國水、污水和廢物協會(DWA)聯合面向900家污水處理企業進行調查，這900家企業涵蓋居民占到當年所有約6900家污水處理企業所涵蓋居民總量的59%，屬相對較大企業。結果如圖2示，市政設施占36%，特定目標水機構占28%，基于公共法機構占17%，政府運營實體占15%，其他占4%。

圖2  2005年900家德國污水處理企業各法律主體形式在涵蓋居民量中占比

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等，《德國水行業概貌2008》。

2.企業規模結構。

(1)供水企業。如表2示，據德聯邦統計局2006年9月公布普查資料，年供水量在10萬立方米以下，在10～50萬立方米的小型供水廠在企業占比中分別達34.8%、35.8%，二者占比和接近71%；不過，它們在供水總量中占比分別只有0.8%、6.6%，占比和只有7.4%。年供水量在1000萬立方米的大型供水廠在企業總量中只占1.5%，但它們在供水總量中占比達50.1%。

表2  2004年德國供水企業規模結構

   數據來源：聯邦統計局2006年9月公布普查資料。

(2)污水處理企業。如表3示德國水、污水和廢物處理協會(DWA)2006年調查數據，德污水處理企業規模也呈現大量小企業業務量占比相對低，少數大企業業務量占比相對高的格局。關聯居民當量在1萬以下的污水處理企業在企業數量中占比達68.3%，但其實際關聯居民量只占8.6%；而關聯居民當量在10萬以上的大企業只占3.7%，但其實際關聯居民量占51.4%。

表3  2006年德國污水處理企業規模結構

     數據來源：德國水、污水和廢物協會(DWA)；引自德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》

(三)定價機制。供水和污水處理企業的收費，受市政和當地議會監管，貫徹“成本覆蓋原則”，成本中包括實業資本價格的維護保養以及再投資。收費不允許預留長期盈余。在具體操作上，如果水務企業本身屬市政部門或市政監管實體，則市政和當地議會直接厘定收費價格；如果是私營企業，則要接受市政和當地議會的監督。同時，不論私營還是公營供水企業，價格都要受到當地反壟斷機構的另外監管。消費者還可通過訴諸政府部門和法院，啟動關于水務價格和費用的核查。

在德國，供水和污水處理行業沒有統一的稅率。一個相對其他行業較低的7％的銷售稅率適用于供水行業，少量注冊為市政機構的主體免除銷售稅；至于污水處理行業，情況就多樣化。屬公共部門的污水處理機構被免除所得稅和銷售稅；如果污水是由適用私人法的公司來開展，那就適用19％的增值稅率。

三、行業主要經濟指標

(一)水資源總量及其用途。如圖3示，2007年，德國可利用水資源總量1880億立方米，屬水資源豐裕國家。2007年總計320立方米水資源，以地下和地表水方式供應給工業和居民部門，不到可利用資源總量的20％。其中，51億立方米被提供給社會公眾，占資源總量的2.7%；礦業和工業企業用水總量72億立方米，占資源總量的3.8%；地熱電廠用水(主要是冷卻用水)197億立方米，占資源總量的10.4%。至于農業用水，所占比率小至可忽略。

圖3   2007年德國水資源總量及其主要用途

         數據來源：德國環境部編撰《德國水務行業》(2011年)。

(二)行業生產、投資和技術水平。

供水。2010年供水企業約6200家；供水總量52億立方米；供水平均價格1.6歐元/立方米(   全德國變動區間1.19～2.29歐元/立方米) (2007年數據)；2010年供水行業投資總額20億歐元；供水管道總長53萬公里；全行業雇員總數6萬。

污水處理。2010年污水處理企業約7000家，污水處理廠約10000座；各類水處理總量101億立方米(其中52億立方米為污水；49億立方米為雨水和污染滲入水)；污水排放平均費率為2.29歐元/立方米(2.06～2.61)（2007年數據）；2010年污水處理行業投資額45億歐元；公共污水排放網路長度約54萬公里，其中約6.6萬公里為雨水排放系統；全行業雇員總數約4萬。

污水處理技術。接近完全運用生物污水處理技術。污水由污水、雨水和受污染水三部分組成，三者大致相當。1991年，機器處理廠、不帶營養物分離的生物處理廠、帶營養物分離的生物處理廠處理的污水總量分別占7％、39％、54％；到2007年時，這三者占的比率分別為0.1％、2％、98％。最近若干年污水處理廠持續擴張。執行歐盟“城市污水處理指令”大大提升污水處理質量。污水處理廠大都擁有氮化物和磷化物選擇性分離設施。2005年市政污水處理工廠實現90％磷化物含量和81％氮化物清除(目前歐盟指令要求清除程度為75％)，2009年氮化物、磷化物平均清除率進一步提升至81％、91％。

 (三)人均消費量。每人水消耗量呈下降趨勢。在德國，幾乎所有家庭和諸如學校、醫院等公共機構都和公共供水設施相連，這就意味著所有市民任何時候都能獲得潔凈飲用水供應。在過去20年里，從1990至2009年，居民平均每日用水量下降約17％，2009年為122升/人天。人均耗水量下降主要原因是：家庭節水設施運用，消費者節水意識增強，水價與用水消耗量掛鉤。

圖4  1990～2009年德國居民每人每天耗水量

           數據來源：德國環境部編撰《德國水務行業》(2011年)。。

(四)水務價格趨勢。

圖5  2000～2007年德國居民人均年供水支出和CPI對照

    數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

1.居民供水低于消費價格平均漲幅。1995～2007年，德供水價格平均上漲7.7％，而居民消費價格總體上漲17.3％。如圖5示，2000～2007年德居民年水費支出增幅為5%，而同期消費價格漲幅12.5%。2007年德居民人均供水支出為84歐元。據德國能源和水行業協會(BDEW)委托調查，2003年德國居民人均供水支出82歐元，在歐盟國家中位居第三，僅次于英格蘭/威爾士的95歐元和法國的85歐元。

2.居民人均污水排放支出僅在2003年有大幅提升。如圖6示，2000～2005年，德居民人均污水排放支出升幅達13.2％，高于居民消費價格總體上漲率8.3％。人均污水排放支出主要在2003年顯著上漲，年漲幅達6.9％；而在其他年份仍是人均污水排放支出漲幅略低或大致相當于CPI漲幅。2005年德居民人均污水排放年支出額為129歐元。從國際比較看，2003年德居民人均污水排放支出111歐元，高于英格蘭/威爾士的93歐元和法國的90歐元。

圖6  2000～2005年德國居民人均年排水支出和CPI對照

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

(五)行業銷售額。如圖7示，1996至2009年，主要因注冊為需繳納增值稅企業形式水務實體不斷增長，需繳增值稅供水、污水處理企業銷售總額從82億歐元增長至132億歐元，增幅為61%。至于不需繳納增值稅水務實體銷售總額，德國市政企業協會(VKU)曾就2006年做出估算，認為供水部門大致在10億歐元左右，污水處理部門大致在21億歐元，這樣2006年全部水務實體銷售總額應為146億歐元，其中需繳增值稅銷售總額占92.5%。在2009年需繳增值稅實體總計132億歐元銷售額中，供水和污水處理部門營業額分別為64.2、64.8億歐元。

圖7  1996至2009年德國(繳納增值稅)水務企業銷售總額

    數據來源：《德國統計年鑒》各年。

數據來源：《德國統計年鑒》各年。

四、行業若干指標和歐洲同類國家比較

    (一)居民每人日均耗水量。2006年德國居民日均耗水量125升，在歐洲國家中位列倒數第三，更是遠低于美國(360至589升)和加拿大(310升)。這反映出，德國社會和公民普遍擁有飲用水節約和環保意識。

       圖8  2006年歐洲國家居民日均耗水量比較

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

    (二)公共供水系統和污水排放網絡居民覆蓋率。

    1.公共供水系統。如圖9示，2004年德國公共供水系統居民覆蓋率達99%，在歐洲國家中，僅次于小國塞浦路斯(2005年)、馬耳他(2005年)均為100%的覆蓋率。

圖9   歐洲國家公共供水系統居民覆蓋率

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

    2.污水排放網絡。如圖10示，2004年德國污水排放網絡居民覆蓋率達96%，僅次于小國馬耳他(2005年)、塞浦路斯(2002年)分別為100%、99%的覆蓋率。

圖10   歐洲國家污水排放網絡居民覆蓋率

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

圖10   歐洲國家公共供水網路水漏損率

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

(三)公共供水網絡漏損率。供水網絡漏損率，反映管道質量和供應安全。德國供水漏損率1998年為8%，2001年降至7.3%，2004年再降至6.8%，是所有歐洲國家供水漏損程度最低者。

(四)未處理污水關聯居民情況。如圖11示，2004年德國直接排入環境未處理污水關聯人口占總人口比率為1%，指標狀況在歐洲國家中屬相對較好。

圖11  歐洲國家直接排入環境未處理污水關聯人口占比

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

(五)貫徹歐“城市污水處理”指令達標情況。如表4示，經歐盟委員會調查得到2003年成員國貫徹“城市污水處理”指令達標情況，德國在常規領域、敏感領域都實現達標100%，在歐洲主要大國中表現最好。

表4  2003年歐盟主要大國貫徹歐盟“城市污水處理”指令達標情況

數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。

四、借鑒與啟示

德國水務行業值得我國思考和借鑒的地方良多。首先，收費制度值得借鑒。德國屬水資源豐裕國家，然而，部分州汲取地表地下水需要收取費用，同時全德國都對污水排放收費，取水和排水都收費有利于社會公眾水節約、水保護意識增強，也便于政府為涵養和保護水資源籌措資金。其次，德國水行業今后是否和如何更大程度引入私人企業參與，值得繼續觀察。公共產品如何在確保服務質量不降低前提下，通過引入私人企業參與，實現效率提升和價格降低，是各國政府面臨的共同課題。近年德國水服務質量標準還在提升，私人企業參與程度也有所擴大，但政府服務主體仍占主導，并繼續維持服務實體法律屬性多樣化格局，至于其未來走向，應繼續觀察。再次，行業標準化值得借鑒。在以大量小規模政府實體為分散服務主體，行業充分競爭格局難以形成的情況下，如何通過適當方式，推動企業技術和管理創新，是一個難點問題。行業標準化能一定程度解決這一問題。另外，德國水務技術成果和管理標準值得追蹤和學習。德國水體質量、供水過程質量、污水處理技術在歐洲乃至世界范圍都居領先地位，在我國不斷提升水資源環境過程中，應廣辟合作渠道，借鑒德國水務管理標準，并吸收借鑒其相關先進技術成果。