中華人民共和國駐挪威大使館經商參處
調 研 報 告
2005年第8期（總第25期）
發往：商務部歐洲司6處 、政研室
抄送：陳大使 簽發人：孫立偉
日期：2005/06/24 擬稿人：李詠絮
挪威固體廢棄物政策及對我國的借鑒
隨著我國經濟的快速發展，資源短缺和環境惡化的問題日益顯現，經濟可持續發展戰略已成為政府和社會各界普遍關心的問題。在今年召開的中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤總書記指出：要積極發展循環經濟，實現自然生態系統和社會經濟的良性循環。溫加寶總理也明確指出：要研究制定鼓勵廢物回收和資源再生利用的政策法規；建立城鄉廢舊物資和再生資源回收利用系統，提高資源循環利用率和無害化處理率。總書記和總理的講話為我國環境工作的發展指明了方向，也強調了加強對廢棄物管理以及回收和資源再生利用工作的重要意義。
目前，我國在此領域的形勢是：一方面，國內資源極大短缺；另一方面，每年約有500萬噸的廢鋼鐵、20多萬噸的廢有色金屬、1400萬噸的廢紙及大量的廢塑料、廢玻璃、廢舊電器等廢棄物沒有回收處理，資源嚴重流失，回收率僅為40%左右。另外，大量的廢棄物也造成了環境問題，目前我國的固體廢棄物堆存量已達70多萬億噸，占用土地5億平方米，這對土壤、地下水、大氣造成的現實和潛在的污染相當嚴重。
因此，加強對固體廢棄物的管理，提高回收利用率，并且通過學習借鑒別國先進做法，來研究制定我國的政策法規十分重要。
1、 挪威固體廢棄物政策---發展目標2、 與原則
1999年秋,挪政府首次向議會提交了完整的關于挪威整體環境狀況和環境政策評述的報告書--政府第8號白皮書（1999-2000）。該報告對挪威的環境狀況和未來發展前景進行了整體介紹和闡述，而且對環境政策進行了評述及提出了改進意見。另外，該白皮書還對擁有知情權的普通民眾通報了挪威的環境狀況，傳達了環境信息。
在該環境報告的多項內容中，與人們生產生活息息相關的廢棄物問題被放在了一個較為重要的位置上，政府也在該報告的廢棄物部分中明確提出了以“將對人類和環境具有破壞作用的固體廢棄物的消極影響降為最小化，因此政府要通過政策措施的制定來確保固體廢棄物產生量與其回收、焚燒和填埋處理量實現社會經濟發展的平衡”作為治理廢棄物的戰略目標。在該環境狀況與政策的白皮書遞交后不久，作為對議會所提要求的回復，新的專門關于廢棄物政策的白皮書被遞交，對廢棄物治理工作進行全面介紹的廢棄物政策也隨之出臺。污染控制法是其主要的法律支持工具。
在該廢棄物政策的報告書中，政府闡述了廢棄物治理所要達到的發展目標和措施制定的基本原則。具體內容為：
（一）國家發展目標
為做到對廢棄物進行有的放矢的管理，政府制定了三項國家發展目標，并致力于以該三項發展目標為宗旨進行相關辦法措施的制定，以確保未來工作是向目標所設定的方向去發展；另外，政府每年還會將該目標的落實情況報告至議會。這三項發展目標是：
1．廢棄物的增長率要大大低于經濟增長率；要有效控制廢棄物數量的增長，減輕對環境的污染和破壞，從而獲得更大的經濟和社會效益。
2．進行最后處理（Final Treatment---廢棄物被焚燒或填埋，不被再利用）的廢棄物數量要與社會經濟和環境發展水平相適應；故2010年廢棄物回收率要達到75%，廢棄物進行最后處理率只為25%；通過社會經濟評估標準評估，既可作為再生資源被再利用，也可通過燃燒轉化為能源被再利用的廢棄物，以作為再生資源回收為優先處理辦法。
3．對含有化學有害物質的廢棄物要使用恰當和安全的方式進行處理，以避免對環境的污染和對人類健康的損害。
（二）制定措施的原則
除以上三項發展目標外，政府還制定了四項原則，并將在其基礎上制定相應措施辦法，這四項原則是：
1．造成污染者須支付污染費的原則；
2．將工作重點放在“預防”和“準備”的原則；
3．對所提出的治理措施要進行社會經濟影響評估的原則；
4．在可選擇的措施中，選擇成本低的原則。
中央主管部門將依照這四項原則制定辦法與措施的總體框架，各地區主管部門則可根據所轄區域的具體情況制定不同的具體規定。
二、挪威固體廢棄物政策----措施辦法
挪威的固體廢棄物政策主要集中在控制廢棄物產生量和提高廢棄物回收率這兩方面，挪政府因此采取了一系列措施辦法，以減少對環境的破壞和實現合理的資源利用。
（一）政府對減少固體廢棄物所采取的措施辦法
政府認為減少廢棄物產生量不是短期內即可取得成效，必須認識到任何一種措施的實施都需要花費時間；但與此同時，也要盡快積極尋找解決方法。因此，政府希望全社會各界積極合作，交流經驗與互通所識。為此，挪政府所做的工作就是：
1．邀請來自工商業、地區主管部門、消費者和環境組織的代表，將他們組成一個委員會，多方就如何減少固體廢棄物問題獻計獻策，共同討論，以找到最佳解決方案；
2．在稅收方面，根據污染者必須支付治理污染費的原則，挪政府對資源的使用和會造成較嚴重環境污染的材料的使用，以及對產生的廢棄物都征收綠色環保稅，稅率水平由地區主管部門在中央設定框架下根據具體情況來制定，并逐漸根據廢棄物種類和數量對稅率水平進行了區分；對那些選擇環保解決方案的個人和企業則進行鼓勵和嘉獎。另外，自1999年1月1日，挪政府對廢棄物進行最后處理也開始征稅，稅率為：進行填埋處理的垃圾每噸300克朗；進行焚燒處理的垃圾基本稅率為每噸75克朗、額外稅率為每噸225克朗（額外稅率可隨能源利用率的增加而降低）。該稅收措施使垃圾最后處理成本增加，因此可控制垃圾產生量和提高再生資源回收率，基本稅率和額外稅率區分的辦法則可提高能源利用率。同時，該措施也是對減少廢棄物最后處理量和提高回收率行為的一種鼓勵，使其更具有經濟利益，因此該措施對減少廢棄物產生量和提高廢棄物回收率發揮了卓有成效的作用。
3．政府還致力于從產品本身出發來控制廢棄物增長，如考慮在商品購買法中的賠償條例部分加入環保因素，如生產者可免費為消費者修理損壞的商品，這樣便使生產者會試圖延長產品的使用壽命，也在一定程度上將促使消費者減少商品更換頻率，從而減少廢棄物的產生量；政府同時也在考慮是否還有另外一種更好的替代方式。再有，政府連同挪威設計理事會，可持續生產和消費中心對使用利于維修和可延長產品壽命的環保材料的中小企業提供財政支持，以鼓勵生產商從環保的角度進行產品的設計與開發；另外，政府還倡導中小企業采用環保概念管理方式，該管理方式的一個重要因素便是進行最小化廢棄物生產，政府積極推廣該環保管理方式在全國中小企業的使用，并對使用環保型管理的公司給予鼓勵與支持；除此以外，政府還聯同有關部門對產品進行全面的標準化評估，包括產品的質量、使用壽命、所采用的材料和維修的可能等指標，以提高對產品的環保要求，鼓勵企業在生產產品過程中去考慮環保因素，并且政府也大力支持這些商品的市場地位和幫助其拓展市場空間。
同時政府還致力于不斷對這些措施進行修改和完善，并保證它們在具體實施過程中具有相互協調性。
（二）政府對提高廢棄物回收率所采取的措施辦法
為提高再生資源回收和利用率，政府對某些主要廢棄物采取了專門措施，對某些市場給予了一定扶持政策，主要有：
1．電子和電器產品回收法令
挪威是世界上第一個制定電子電器產品（EE產品）回收法令的國家，開始于1999年7月1日。該法令規定，消費者可以將廢棄的EE產品送交回給原經銷點，經銷商在回收時對品牌和廠家不可有限制，并有責任對其進行分類、儲存和運送到專門接受站或正規處理站（主管部門批準經營并且有經營許可證的廢棄物處理廠），另外也有責任在其產品信息中和銷售產品時通知消費者，其可接受廢舊EE產品；各市政當局有責任確保所轄區域建有足夠的廢舊EE產品接收站，以及確保EE產品被恰當地進行了分類、儲存和運送到接受站或處理廠，也有責任在其信息材料中介紹廢舊EE產品的處理方法；進口商和生產商則有責任從經銷商和市政當局或指定收集站處免費收集廢舊EE產品，并有責任對其進行分類、回收和恰當處理，每年必須對環境部下屬的國家污染控制署或其它機構，就其進口和生產的EE產品和收集、回收及處理的EE產品的數量和種類進行報告，通過報告要證明其已經按照規定，合法地進行收集和回收處理工作，滿足規定所提要求。該法令旨在確保挪威5年之內將80%EE廢舊產品進行回收。
2．KFK氣體回收法令
KFK氣體如釋放到大氣中會破壞臭氧層，挪威1996年頒布了KFK氣體管理法令，規定經銷商有責任回收冷凍設施，并免費交給地區政府；地區政府則有責任確保有充足的接受能力和確保其安全的處理，以防止KFK氣體釋放。
3．廢舊電池回收法令
廢棄電池回收法令規定，所有鉛電池經銷商有責任免費接受所有廢棄鉛電池；鉛電池進口商則有責任免費收集來自經銷商和地方主管部門接受的廢舊鉛電池，并且確保回收率要達到95%。另外，挪環境部和AS BATTERIRETUR公司簽署一項協議，規定該公司負責在全國范圍內建立電池回收系統，回收率至少要達到95%，這也進而確保了法令的實施。該項目自1994年開始啟動后，挪威目前電池回收率幾乎達到100%。
4．廢棄輪胎處理法令
1994年出臺的輪胎法令規定，禁止隨意丟棄廢棄輪胎，指令輪胎工業有責任確保廢棄輪胎的安全回收；消費者有權力免費將廢棄輪胎交給經銷商；輪胎生產商和進口商有義務收集、回收、處理和再利用廢棄輪胎。另外，該法令還通過一個協議被進行了補充，協議規定輪胎工業有責任在全國范圍內進行回收系統建設。到1998年，挪廢舊輪胎回收率達到86%。
5．廢紙回收措施
廢紙占居民廢棄物和工業廢棄物總量的17%，為提高其回收再利
用率，挪環境部與挪威木料工業公司（Norwegian Timber Industris ASA）簽署了一項協議，根據該協議，該公司于2000年上半年建成了一家紙張回收處理廠，它的投產使挪威紙張回收率得到大大提高。
6．報廢汽車回收措施
該項措施實施于1978年，措施規定：凡購買新汽車者，都需交付1200克朗的額外費用（2000年后提高到1300克朗）；當汽車最后報廢并被送到正規汽車接受站后，車主可得到1500克朗的汽車報廢款。該措施使挪威報廢汽車回收率達到了90%。
7．包裝廢棄物回收措施
在挪的稅務制度中規定了飲料包裝需交稅，其稅率可根據回收和再利用率的增加而減少；另外，每個飲料包裝還要額外收費。對其它包裝材料采取的措施為：1995年環境部與包裝行業簽署了協議，根據該協議，包裝行業有責任對減少包裝廢棄物數量并提高其再利用率做出努力，到1999年要實現60%-80%的回收率水平。為此，包裝行業建立起了不同種類包裝物的專門回收系統，到1998年，約57%的包裝廢棄物作為資源被再利用，還有約11%轉換為能源被再利用。
8．廢棄潤滑油補償項目
用過的潤滑油被成為廢棄油，是一種特殊廢棄物。由于在很多領域中使用的潤滑油均要被征稅，因此1994年，為了促進用過潤滑油的回收，政府建立了一種補償機制，凡提供被征稅的廢棄潤滑油者都可得到補償，該項目的啟動使挪威廢棄潤滑油回收率從1990年的54%上升到了1998年的73%。為繼續提高該回收率，該計劃將該補償機制擴展到適用于所有的廢棄油，而不僅僅是那些被征了稅的潤滑油。
9．廢棄物變能源市場的開發與建設。政府通過加大資金投入、扶植項目的方式，來創造生物能源等用再生資源產生的能源的更好的發展空間，為此，1999年國家投資7500萬克朗，用于該領域的發展項目；另外，政府的環境基金也為建設生物燃料廠提供了優惠貸款；除此以外，政府還計劃了一個10年投資50億克朗的廣泛推廣項目，以提高廢棄物作為能源的利用，促進其更好的市場發展前景。
10．建筑垃圾治理措施。垃圾最后處理稅的實施對該問題的解
決起到了有效成果，建筑行業因此加大了提高建筑垃圾回收率的工作。該行業制定了一個5年發展規劃---生態建設（ECOBUILD）項目，目標是要將垃圾填埋處理量減少70%，并且制定了建筑垃圾管理的全國計劃。另外，政府1994年實施的一項措施中規定，各地區建筑主管部門有權要求建筑商提供一份有關項目廢棄物的計劃書，內容包括該建筑項目可能產生的廢棄物總量，和將如何處理這些廢棄物等。在工程結束之后，建筑商要提交一個最后報告書，以證明所產生的廢棄物已按原先被批準的計劃進行了處理。該措施的實行可鼓勵建筑商對廢棄物處理進行有效計劃，同時也使主管部門可較為容易地控制廢棄物的去向，保證它們是用一種負責任的方式進行了處理。
11．有機濕垃圾（Wet Organic Waste）回收利用措施。政府規
定自2000年起不允許進行填埋處理，因為該類垃圾所產生的氣體是最具污染力的其中一種。但由于該類垃圾含有很多營養物質，因此政府鼓勵對其加以有效利用，提倡將其用作化肥或飼料，從而提高其回收率。同時，由于該類產品質量與食品質量相一致，因此政府在產品法中，對用于食品生產的產品及用于綠色地帶和公路兩旁的產品提出多種要求。另外，政府也加大對該類產品的市場開發，通過產品自身開發和市場宣傳，以及加強生產商與消費者對話與溝通，來提高其市場地位。為此，政府制定了一個5年計劃，旨在加強與農業和廢棄物部門的緊密聯系與對話，從而使該類產品可在市場中站穩腳跟，增強競爭力，改變消費者態度和增強購買信心。
12．另外，政府還制定了有害廢棄物焚燒法令、廢棄油焚燒法令、城市垃圾焚燒法令、垃圾進口和出口指令，以及確保全國垃圾的統一登記制度的廢棄物管理登記指令等。
（三）其它有關措施
1．信息宣傳與統計研究。政府以挪威廢棄物管理和回收資源中心為信息主要傳播渠道，努力對大眾宣傳環保信息與知識，加強人們環保意識，增加各行各業各部分人群的主觀能動性；加強對小學生的教育，讓他們作為鏈接去影響父母，從而普及整個社會；增加地區主管部門和行業間對話，互通情況；為此，政府工作集中在信息方面，收集各方信息，以及傳遞信息，鼓勵民眾積極對垃圾進行分類；另外，也向民眾傳遞環保工作所取得的成績與進展，增強人們對環保工作的信心，以使人們認為為此付出的努力和行動是值得的。另外，就是加強對廢棄物數據的統計，提高相關技術研究水平。
2．明確責任。除信息宣傳與統計和研究外，政府還試圖明確各方職責，如地區主管部門負責當地居民生活垃圾，對其進行收集和管理，規定這些垃圾以一種什么方式進行收集和分類，制定工作計劃和廢棄物稅率；各工業則負責自己的工業垃圾；對一些特殊產品，進口商和生產商要負責其回收和處理；另外，對什么是廢棄物的定義做了明確；劃清環境部與其它部門的職責關系；其它部門的工作對環境問題也起到了很重要的作用，因此其它部門也要在其職責范圍內制定目標和發展方案與措施，以共同實現廢棄物政策的目標。
3．國有企業示范作用。政府有責任對其國有企業的垃圾處理問題負責，國有企業由于規模大，在社會中又具有示范作用，因此國有企業的行為在整個社會中具有較重要意義，為此挪政府于1998年實施了“綠色國家”項目，旨在減少由于國有企業經營中所造成的環境負擔。
4．加強地區內部各部門的互動。加強地區主管部門與地區工業、組織和用戶的互動聯系：如環境組織編寫了專門有針對性的環保行為建議，就如何減少垃圾量和如何對付環境問題編寫了很多有針對性的小冊子，發送給當地各醫院、學校、商店和餐館，各企業也逐漸意識到對環境的重視是企業具有競爭力的一個重要方面；在各社區起建立存放不同廢棄物的設施，使人們不需將不同廢棄物分別運送到不同的回收站。
三.挪威固體廢棄物市場情況
挪威的垃圾產量隨著經濟的增長正逐年增加，從1974年到2003年，家庭垃圾產量從每人每年174公斤增長到每人每年365公斤。2003年，垃圾產量為880萬噸，其中76%為工業垃圾，17%為家庭垃圾，7%為有害垃圾。
與此同時，在過去10到15年間，廢棄物資源再生回收率也迅猛增長，家庭垃圾的再生資源回收率從1992年的9%增長到2003年的45%；2003年，整體再生資源回收率約為50%；廢棄物能源利用率約為73%；整體廢棄物回收率（包括資源回收和能源利用）在一些郡為70%多。
挪威約有650家廢棄物變能源處理廠，其中600家為小型能源廠，可以燃燒廢木料或其它分類廢棄物；還有5家大型市處理廠，可對混合廢棄物進行處理，這些工廠每年能源產量為7TWH/年，相當于300，000戶居民的電消耗量，能源利用率為70%多。
另外，2003年，挪共產生794，000噸有害廢棄物，安全處理率為90%；仍有10%無法確保其被安全處理。
1998年，挪威共出口50，000噸垃圾，到2003年增長到227，000噸；其中出口至丹麥和瑞典的垃圾量占90%，主要用于能源或原料生產。1998年，垃圾進口有較大增長，2001年達到高峰625000噸，后由于限制進口含有鋁材料的垃圾使進口量在2003年降低到304700噸；90%進口量來自于丹麥。
四.挪威固體廢棄物政策對我國的借鑒
挪威在固體廢棄物的管理與回收方面的工作開展較早，一系列的法律法規和政策措施也制定得較為完善。因此，我國在其所制定的法律法規的內容上可加以學習和借鑒，如其電子電器產品回收法令中所規定的作法，我國也可考慮參考執行，可規定所有電子電器產品經銷商有責任接受該廢舊產品，然后統一交給城市各回收網點或正規處理廠進行處理。我國目前還沒有關于再生資源回收利用的法律法規，因此需加快制定相關規定，實施依法管理。
另外，要加強政府與行業協會的聯系與互動。政府可與不同行業分別簽署協議，指令各行業有責任對本行業所產生的垃圾進行管理，建立相關回收系統，并制定回收率實現目標，使行業協會成為政府對全社會行業管理的助手。
再有，對廢棄物處理廠管理要進行許可證批準制度。目前我國的回收市場秩序較為混亂，而我國目前又缺乏相應的行業和技術標準，因此該行業技術含量較低，回收行業成為農民來城市就業的首選。因此我們要盡快制定行業標準和技術標準，以及根據設定的標準對處理廠實行頒發許可證制度；同時，對廢棄物也要制定分類標準。
最后重要的一點是：要加強宣傳，加大對目前環境狀況和形勢的公開化和透明度，利用媒體和學校等渠道，使越來越多的民眾獲知我國目前的環境情況和相關數據，使人們認識到目前所存在的環境問題；同時有效宣傳避免環境惡化的知識和手段等；再有，也要及時宣傳我國在環境工作方面所取得的進展，要使人們對未來充滿信心，認識到自己所做的任何對環保有利的行為都會對整體環境改善起到很重要的作用，鼓勵人們堅持自己對環保所做出的努力。
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